Diagnóstico del Sistema Electoral Colombiano

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Published on March 11, 2014

Author: RedInnovacion

Source: slideshare.net

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Diagnóstico del Sistema Electoral Colombiano: una aproximación jurídica y politológica al estado del arte, por Santiago Garre Pelegrina.

Diagnóstico del Sistema Electoral Colombiano: una aproximación jurídica y politológica al estado del arte, por Santiago Garre Pelegrina1 . Resumen: Colombia es de las democracias más longevas del continente latinoamericano, a pesar de ello, como en otras democracias de la región se está viviendo un déficit de legitimidad y participación del sistema institucional que requiere de un análisis exhaustivo de los factores que inciden en el mismo. En el presente trabajo se pretende abordar el fenómeno desde una óptica multidisciplinar que permita deducir cuáles son los principales problemas institucionales y de percepción del sistema normativo electoral colombiano. Palabras Clave: sistema normativo electoral, crisis de legitimidad democrática, índices de participación electoral, respaldo institucional, instituciones electorales, gobernanza electoral, clientelismo, grupos armados ilegales, elecciones. Abstract: Colombia is considered one of the longest-lived democracies in Latin América, in spite of this, as other democracies in the region, it’s going through a legitimacy and participation crisis. That’s why it’s required and exhaustive study on the factors that have incidence over the electoral normative system. This working paper has at purpose to approach this phenomenon from a multidisciplinary perspective in order to deduce which are the main institutional and perception problems. Key words: electoral normative system, democratic legitimacy crisis, electoral participation indicators, institutional support, electoral institutions, electoral governance, clientelism, illegal armed groups, elections. 1 Santiago Garre es abogado (UPF) y politólogo (UC3M). Magíster Derecho Constitucional y Ciencia Política Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de España. Fue director de la línea de Investigación de asuntos electorales ESAP (Colombia) durante 2012. Cofundador del Foro Ideas para la Democracia e investigador OEI.

1. INTRODUCCIÓN La observación de los distintos índices de legitimidad democrática que atienden la realidad del sistema político colombiano, sus dinámicas de funcionamiento y la percepción que tienen los ciudadanos del mismo, nos remite inmediatamente, a un problema de desapego, desconfianza, ausencia de sentimiento de pertenencia… Se produce una disociación entre el diseño del sistema institucional y la percepción que tienen del mismo los colombianos. Es por ello que es preciso, aproximarse a la realidad electoral desde un prisma multidisciplinar que permita una adecuada contextualización y pueda dar cuenta de una problemática que responde a una lógica causal multifactorial. El estudio del sistema electoral Colombiano, requiere de una primera aproximación jurídica a los distintos elementos que lo configuran. La previsión normativa permite analizar el ‘deber ser’, cuestión que se complementará con una aproximación politológica que nos brinde el ‘ser’ del objeto de estudio. Es preciso señalar la autonomía analítica de los asuntos electorales. Esa autonomía analítica se predica por el carácter sistémico de la normativa electoral, esto es, por el sistema normativo electoral. Así, es preciso analizar la legislación que regula tanto la estructura institucional como las prerrogativas de los ciudadanos en sede de participación política. El análisis centra sus esfuerzos en el marco legal establecido por la Constitución Política de Colombia 1991 (en adelante CPC 1991) y las distintas Reformas Políticas llevadas a cabo hasta la fecha de hoy. No se debe olvidar que hoy se encuentran radicados ya en el Congreso de la República dos proyectos de ley que abordan esta cuestión de manera concienzuda: la propuesta de reforma del sistema electoral del Senador Sudarski y la propuesta de Código Electoral del Ministerio del Interior (proyectos de reforma que serán tratados en otro trabajo). Analizadas, grosso modo, las reglas del juego se procederá a escrutar la percepción de los ciudadanos del sistema institucional. Todo ello con el fin de establecer en qué punto del entramado residen los mayores problemas y en qué sentido –tomando como base el contexto colombiano- deben encaminarse posibles reformas.

2. METODOLOGÍA El presente trabajo pretende ser un estudio de caso para el diseño institucional electoral de Colombia. Asimismo se va a analizar el grado de aceptación y legitimidad del que el sistema institucional goza. La hipótesis que se baraja, trata de comprobar un diseño institucional –el colombiano- y la percepción que tienen del mismo los ciudadanos. De este modo podríamos resumir la pregunta de investigación en comprobar en qué punto y en qué medida el sistema normativo electoral es causa de los bajos índices tanto de aceptación/confianza como de legitimidad. Dada una realidad compleja -objeto de análisis- se opta por el empleo de un enfoque empírico de orientación histórica. Se conoce que este enfoque es descriptivo- individualizante lo que se topa con la imposibilidad de universalizar las conclusiones en forma de ley social (Nohlen, 1999:76 y ss.) Así, centrado en el sistema electoral colombiano y en el contexto sociopolítico, el método histórico-empírico nos permite de manera inductiva apreciar las especificidades nacionales con las que el diseño institucional se encuentra. Señala Nohlen, que “no obstante, el enfoque histórico-empírico es también comparativo. Y de allí la importancia del caso individual, dado que sólo a través del camino inductivo puede llegarse a un conocimiento teórico, empíricamente fundado” (Nohlen 1999:77). En este orden de ideas, se ha procedido en primer lugar y por medio de un método puramente descriptivo-contextualizado -con las exposiciones de motivos de las distintas normas analizadas- abordar el marco institucional constitucional y el desarrollo por medio de las diferentes Reformas Políticas llevadas a cabo en la pasada década. En segundo lugar, se presenta la percepción de los colombianos frente a los asuntos electorales en general, concretándose en un cúmulo de variables que se han considerado como significativas para poder sentenciar la percepción objeto de estudio (Nohlen, 2004). De un lado, se ha pretendido escrutar -en clave cronológica y cuando los datos estadísticos compilados lo han permitido- las variables respaldo/confianza institucional, apoyo y satisfacción con la democracia, participación electoral, derechos políticos,

libertades civiles, pluralismo político y procesos electorales limpios y plurales. Para analizar estas variables se ha hecho uso de los principales índices medidores de legitimidad democrática (‘The economist index of democracy’ y el informe de ‘Freedom House’) así como los más arraigados sondeos de opinión que abordan desde distintas perspectivas las distintas variables (Latinobarómetro, informe BARCAS y LAPOP). En suma se ha buscado poder articular un proceso inductivo por medio del cual se puede qué tanta sustancia democrática está produciendo la democracia formal que se encuentra en el diseño normativo de las instituciones electorales. El enfoque entiende la variable sistema institucional y normativo, como independiente en un primer momento. Y entiende las variables de percepción y legitimidad como variables dependientes. Sin embargo la agenda legislativa colombiana –con dos reformas electorales en debate- invita a plantear un esquema inverso. Teniendo en cuenta las variables de participación, legitimidad y percepción (independientemente de la relación de influencia que guarden entre ellas) y entendidas como una demanda social que será tratada como variable independiente, influyendo así, el proceso de reforma del que resultará un diseño institucional, entendido ahora como variable dependiente.

3. EL SISTEMA NORMATIVO ELECTORAL COLOMBIANO Siguiendo el esquema gráfico de la pirámide de Kelsen, los órdenes jurídicos constitucionales ostentan en la cúspide, y en el rol de norma normarum, a la Constitución. Es en la Constitución Política de Colombia 1991 (en adelante CPC 1991) donde encontramos las disposiciones que trazan las líneas maestras del sistema normativo electoral. Es preciso atender el sistema electoral colombiano tal y como señala Hernández Becerra (2000:1), puesto que Colombia adolece de “un superávit constitucional y un déficit legislativo” en materia electoral. Ciertamente, como concluye el autor, la CPC 1991 recoge en su articulado un sinfín de buenas intenciones que no han llegado a desarrollarse legalmente. A ello cabe añadir que las sucesivas reformas constitucionales desde 1991 hasta hoy, no han dado todos los resultados esperados: los índices de participación política son de los más bajos del continente y la violencia sigue haciendo acto de presencia en las urnas. Y es que los preceptos que regulan esta materia han sido reformados de manera sucesiva sin satisfacer las motivaciones que han inspirado tales reformas. Por todo lo anterior, este primer análisis pretende escrutar la evolución legislativa desde la literalidad textual del articulado a la luz de las exposiciones de motivos que es, en términos interpretativos, la voluntad del legislador. La primera referencia, de rango constitucional, a cuestiones de naturaleza electoral, se identifica en la regulación del papel del ciudadano respecto del poder, reconociéndole el derecho fundamental “a participar en la conformación, el ejercicio y el control del poder político” (art.402 CPC 1991). 2 ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.

La misma disposición reconoce el derecho al sufragio activo y pasivo, el derecho a tomar parte en todas las formas de participación democrática previstas, constituir partidos y movimientos políticos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, revocar el mandato a los cargos electos, legitimación activa para defender la Constitución, así como el acceso al desempeño de la función pública3 . Cabe señalar que si bien la previsión no presenta deficiencias en comparación con las previsiones de otros órdenes constitucionales, destaca la previsión del cuarto punto que regula la revocación de mandato en las formas que establezcan la CPC 1991 y la ley. Se adelanta ahora que el artículo 259 4 CPC regula esta prerrogativa, de todo ciudadano, y que desarrolla tal precepto la ley 581 de 2000. Lo cierto es que el alcance de tal derecho es un tanto limitado puesto que la previsión del artículo 259 establece que se impone el voto programático5 a gobernadores y alcaldes, excluyendo así al Presidente de la República. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. Ver la Ley 131 de 1994 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas. 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. 7. Desarrollado por la Ley 43 de 1993 Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública. Ver la Ley 581 de 2000 3 No es objeto del presente trabajo pero es interesante el nivel de desconocimiento, por parte de los colombianos, de estos mecanismos de participación política que ostentan. Para más información se recomienda el estudio del informe BARCAS, 2011. 4 ARTICULO 259. Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático. 5 Los principios que inspiran cualquier democracia representativa entran en colisión con este tipo de previsiones, puesto que éstas son más típicas del instituto jurídico-privado de la representación. No cabe interpretar la representación política como la representación de la voluntad del electorado en el ejercicio de su función legislativo. Como señalan Balladore-Pallieri (1976:102) y Biscaretti (1977:253) debe entenderse que los parlamentarios y demás miembros electos ejercen una función que compete al Estado, en el supuesto de los parlamentarios legislar, en el supuesto de los alcaldes, gobernadores y presidente ser poder ejecutivo. Y es que precisamente reside en el entramado sistémico de relaciones y mandatos, que se articula por medio de una democracia representativa, la prohibición de mandato imperativo. No se puede confundir la responsabilidad del representante político con la del representante del mandato típico del derecho civil, puesto que en el último supuesto son inseparables la responsabilidad y la institución misma. Así y como señalan Mortati (1975:425) y Punset (1987:112 y ss.) la representatividad ha devenido “algo así como la correspondencia entre la composición socioeconómica de un grupo social y la del órgano que lo representa” (Punset, 1987:114) siendo el fundamento de la relación entre electores y elegidos los procesos electorales periódicos así como otros mecanismos para la exigencia de responsabilidades políticas qué, como se ha visto distan de los que puedan predicarse del instituto del derecho privado.

El título IV de la CPC 1991, es el “de la participación democrática y de los partidos políticos”. El Capítulo I de las formas de participación democrática, contiene las formas de participación previstas para que el pueblo decida en ‘ejercicio de su soberanía’. Este capítulo no presenta más novedad que la típica previsión constitucional de los distintos mecanismos de participación y las disposiciones generales que van a regir a los mismos. Parece que la regulación al respecto reconoce y articula una serie de mecanismos de participación política que responde a las exigencias formales de una democracia. Cuestión distinta es la que atañe al Capítulo II ‘de los partidos y los movimientos políticos’. Este capítulo ha mutado sustancialmente desde la previsión del constituyente hasta la fecha de hoy. Se podría decir que dada la importancia de estos preceptos no debe de extrañar, sin embargo el estudio concienzudo de las sucesivas redacciones6 recuerda las enumeraciones que, típicas del derecho romano, pretenden regular todos los casos posibles. Así nos encontramos que con el texto constitucional aprobado en 1991, se produjo el primer efecto no deseado para los actores políticos. Las elecciones que se celebraron ese mismo año, alteraron de manera traumática la composición del sistema de partidos. Tradicionalmente, Colombia ha tenido un sistema de partidos bipartidista perfecto. Tanto así que no había más fuerzas políticas en el Congreso que la bancada Liberal y la bancada Conservadora. Los comicios de 1991 representan un punto de inflexión del sistema de partidos colombiano. De dos (tres en la década de los ‘70) fuerzas políticas se pasa a una atomización del parlamento donde van a convivir hasta veintidós7 fuerzas políticas. Esta atomización del sistema de partidos, que recuerda a la ‘sopa de letras’ resultante de las primeras elecciones democráticas en España tras la transición a la democracia, es el principal motivo por el que se van a reformar estos artículos en pro de una mayor estabilidad en el seno del legislativo. Es comprensible la reacción sobre todo por aquellos actores que han visto mermadas sus cuotas de poder, sin embargo, siguiendo la lógica de influencia recíproca entre sistema electoral y sistema de partidos que ofrece Sartori (1994:54 yss), pareciera lógico pensar en que ese sistema de partidos resultante podía En este sentido el mandato programático se presenta como un mecanismo extraordinario que se encuadra perfectamente en la lógica material de una democracia representativa. Si bien la revocación de mandato por incumplimiento del programa se desarrolla en la Ley 581 de 2000, ésta, está acotada en el tiempo y materialmente de manera que su alcance queda muy definido. 6 Todos los artículos (107, 108 y 109) de este capítulo han sido reformados por el Acto Legislativo 01 de 2003 y por el Acto Legislativo 01 de 2009. 7 Se extraen esos datos de la base de datos de Inter-Parliamentary Union. http://www.ipu.org/parline-e/reports/2067_arc.htm

influir en el voto de las siguientes elecciones, de modo qué reforzara a las minorías congresionales o bien las eliminara de manera natural. Puesto que la lógica del comportamiento electoral nos indica que la volatilidad del voto en los sistemas de partidos no consolidados es muy elevada, normalmente castigando a las minorías o bien reforzándolas8 . El escenario que se plantea se construye por medio de leyes sociales cuya validación puede no acomodarse al modelo colombiano, sin embargo, parece que lo que el comportamiento de los actores y electores termina por provocar, se intentó lograr a través de las reformas políticas de 2003 y 2009, y la reglamentación de la última por medio de la ley 1475 de 2011, también conocida como la Ley de Partidos. Así el artículo 1079 CPC, en su redacción original, regulaba el derecho de todos los ciudadanos a organizarse políticamente. En 2003 se añadió la prohibición de la doble 8 Reforzándolas o eliminándolas de modo tal que se constituye un sistema de partidos que se ajusta mejor al pluralismo político de un país y correspondiéndose con “algo así como la correspondencia entre la composición socioeconómica de un grupo social y la del órgano que lo representa” (Punset, 1987:114). 9 ARTICULO 107. Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica. Los Partidos y Movimientos Políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalición, podrán celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones Públicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de las consultas será obligatorio. Los directivos de los Partidos y Movimientos Políticos deberán propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas. Los Partidos y Movimientos Políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Públicas de elección popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad. Los partidos o movimientos políticos también responderán por avalar a candidatos no elegidos para cargos o Corporaciones Públicas de Elección Popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el período del cargo público al cual se candidatizó, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico, cometidos con anterioridad a la expedición del aval correspondiente. Las sanciones podrán consistir en multas, devolución de los recursos públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos, hasta la cancelación de la personería jurídica. Cuando se trate de estas condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que avaló al condenado, no podrá presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa Circunscripción. Si

militancia y se introdujo un inciso que respeta la libertad de organización -siempre que sea democrática- interna de los partidos. Este punto será de vital importancia para articular el reforzamiento de los partidos políticos. Es también en 2009 que se introducen los principios rectores de las organizaciones políticas qué son rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, añadiéndose en 2011 los de participación y pluralismo. Cabe decir que la Ley de Partidos introduce varias medidas encaminadas a regular el faltan menos de 18 meses para las siguientes elecciones, no podrán presentar terna, caso en el cual, el nominador podrá libremente designar el reemplazo. Los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere Personería Jurídica también estarán sujetos a las sanciones que determine la ley. También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos. Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones. Parágrafo transitorio 1°. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorízase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de elección popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los avaló, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia. Parágrafo transitorio 2°. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artículo. El Proyecto tendrá mensaje de urgencia y sesiones conjuntas y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional. Primero libertad simple. Texto anterior: Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 1 de 2003, así: Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento políticos con personería jurídica. Los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos. Texto Original. Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos.

funcionamiento interno de los partidos políticos sobre todo en términos de transparencia respecto de la financiación así como establece de manera exhaustiva los elementos esenciales de los estatutos de las agrupaciones políticas, regulados en el artículo 2 de la ley 1475 de 2011. Es preciso señalar como la reforma de 2011 plantea un problema de coherencia con la esencia misma de las organizaciones políticas pues, en el numeral segundo de su artículo primero, establece la prohibición de discriminar por razón de la ideología. La reforma de 2009 representa el ejemplo de la previsión típica del derecho romano de regular todos los casos posibles. Esta reforma pudiera identificarse más con el desarrollo legislativo que con una disposición de rango constitucional. Partiendo de la redacción original y sirviéndose de la Reforma de 2003, el precepto de 2009, -de acuerdo con la exposición de motivos del acto legislativo que lo regula- se procede a regular un sinfín de previsiones que persiguen reforzar el papel de los partidos políticos en la presentación de candidatos (Giraldo, 2006; Rave, 2006). La situación política de Colombia tras la reforma de 2003 es crítica por la gran cantidad de parlamentarios enjuiciados por formar parte de grupos armados y las situaciones de transfuguismo están a la orden del día. Por todo lo anterior y con la intención de reforzar el papel de los partidos se procede a una regulación intensiva y extensiva de esta cuestión, siendo la redacción de la ley 1475 de 2011 en su artículo dos la que resuelve tipificando objetivamente la doble militancia en los cuatro siguientes supuestos: 1. La pertenencia a dos organizaciones políticas 2. Prestar el apoyo a candidatos inscritos por otras organizaciones políticas por parte de personas privilegiadas en el organigrama del partido o movimiento político: cargos de dirección, gobierno, administración, control o son electos o candidatos a cargos de elección popular. 3. Los candidatos electos que no renuncien doce meses antes del primer día de inscripciones para aspirar a otro cargo por otro partido político o movimiento.

4. Los directivos de un partido político o movimiento político si no renuncian doce meses antes de postularse a una elección popular por otra organización política. Es la misma Reforma de 2011 la que hace importantes aportes respecto del sistema sancionatorio para la doble militancia estableciendo que se aplicarán las previstas en los estatutos de los partidos e, independientemente a éstas, acarreará la revocatoria de inscripción cuando estos fueran candidatos. Es notorio que se especifique la excepción a este tipo de supuestos cuando se produjera la disolución del partido o movimiento políticos, cuestión que nos remite a otro elemento novedoso de la Ley de Partidos: que no es más que la previsión de las figuras de fusión, escisión y disolución de agrupaciones políticas, supuestos no previstos hasta ese momento en el derecho político colombiano. Es también la Ley de Partidos 2011 la qué, -en la misma dirección que la Reforma de 2009- establece un sistema sancionatorio para directivos de los partidos y partidos que pretende combatir la impunidad que se vivió durante el auge de la parapolítica pudiendo incluso llegar a implicar la pérdida de personería jurídica de las agrupaciones políticas. Son elementos fundamentales para el empoderamiento de los partidos políticos, lo que guarda gran coherencia con la intención del legislador a la hora de perseguir el fin de fortalecer la institución partitocrática. El artículo 10810 CPC 1991, establece los requisitos para el reconocimiento de la Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de 10 ARTICULO 108. Modificado por el art. 2, Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. También será causal de pérdida de la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos si estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) años convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes de la organización política. Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. Toda inscripción de candidato incurso en causal de inhabilidad, será revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto al debido proceso.

Los Estatutos de los Partidos y Movimientos Políticos regularán lo atinente a su Régimen Disciplinario Interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Político o grupo significativo de ciudadanos actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. Los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del período para el cual fue elegido. Los Partidos y Movimientos Políticos que habiendo obtenido su Personería Jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción. Parágrafo Transitorio. Para las elecciones al Congreso de la República a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente artículo será del dos por ciento (2%), y no se requerirá del requisito de inscripción con un año de antelación del que habla el inciso 8°. Texto anterior: Modificado por el art. 2, Acto Legislativo 1 de 2003, así: El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. La ley determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos. Los estatutos de los partidos y movimientos políticos regularán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. Los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido. Parágrafo transitorio 1º. Los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica reconocida actualmente y con representación en el Congreso, conservarán tal personería hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgación del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados dependerá que la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitución. Para efectos de participar en cualquiera de las elecciones que se realicen desde la entrada en vigencia de esta Reforma hasta las siguientes elecciones de Congreso, los partidos y movimientos políticos con representación en el Congreso podrán agruparse siempre que cumplan con los requisitos de votación exigidos en la presente Reforma para la obtención de las personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos y obtengan personería jurídica que reemplazará a la de quienes se agrupen. La nueva agrupación así constituida gozará de los beneficios y cumplirá las obligaciones, consagrados en la Constitución para los partidos y movimientos políticos en materia electoral. Parágrafo transitorio 2º. Un número plural de Senadores o Representantes a la Cámara, cuya sumatoria de votos en las pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido más del dos por ciento (2%) de los votos válidos emitidos para Senado de la República en el Territorio Nacional, podrán solicitar el reconocimiento de la Personería jurídica de partido o movimiento político. Esta norma regirá por tres (3) meses a partir de su promulgación.

ciudadanos por parte del Consejo Nacional Electoral. La evolución de este artículo ha pasado por un progresivo aumento de la barrera electoral para luchar con la excesiva fragmentación del parlamento, así como para reforzar la idea de prohibir el transfuguismo político y fortalecer el rol de los partidos políticos y movimientos. Para las próximas elecciones al Congreso en marzo de 2014, el umbral al senado será del 3% y con ello se pretende seguir consolidando un sistema de partidos que con un menor número de actores, desde su organización interna -mucho más democrática- se tornen más representativos de todos los grupos que lo integran. De acuerdo con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Colombia pasó de tener 78 partidos en 2002, a 23 en 2006 y 12 en 2010, datos reveladores de la tendencia constrictiva de las sucesivas reformas políticas. El artículo 109 CPC 1991 regula los términos generales en qué el Estado concurrirá en la financiación tanto política como electoral de los Partidos y Movimientos políticos con personería jurídica. Este asunto ha sido de los más controvertidos en Colombia puesto que la financiación de campañas y partidos ha sido objetivo de los grupos armados ilegales. Las sucesivas reformas al respecto pretenden hacer transparente este tipo de cuestiones además de no permitir macro campañas electorales que puedan crear desventajas notorias entre Texto Original El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos o movimientos políticos que se organicen para participar en la vida democrática del país, cuando comprueben su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando en la elección anterior hayan obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representación en el Congreso de la República. En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, ni obligar la afiliación a ellos para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. La ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos. La personería de que trata el presente artículo quedará extinguida por no haberse obtenido el número de votos mencionado o alcanzado representación como miembros del Congreso, en la elección anterior. Se perderá también dicha personería cuando en los comicios electorales que se realicen en adelante no se obtengan por el partido o movimiento político a través de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no se alcance la representación en el Congreso de la República.

candidatos en base a los recursos que se precisan para concurrir en unas elecciones. Señala Zovatto (2005: p.12 y 13) la necesidad de que las reformas para la financiación deben tratar de abordar siete puntos esenciales: a. El fortalecimiento del sistema de partidos y la mejor de la calidad de la política. b. Lograr condiciones de equidad en las concurrencias electorales. c. Controlar los disparadores de gasto electoral. d. Aumentar los niveles de transparencia y publicidad en la financiación. e. Tratar de aislar el tráfico de influencias, la corrupción y el narcodinero. f. Crear como administrador de los recursos públicos y controlador del funcionamiento del sistema a un órgano eficaz e independiente del poder político. g. Establecer un régimen de sanciones eficaz y que desincentive praxis ilegales. El caso colombiano con las sucesivas reformas políticas, ha perseguido fortalecer el rol de los partidos por encima de los candidatos. Sin embargo la no obligatoriedad de hacer uso de listas cerradas y bloqueadas, no ha permitido –a mi entender- que ese fortalecimiento se institucionalice. Ocurre que al ser posible hacer uso del voto preferente y ser este elegido por la inmensa mayoría de los partidos políticos, provoca una personalización de las campañas en donde el candidato que finalmente es electo no debe crédito al partido del que forma parte, sino al revés. El efecto personalizador de la campaña es el decisivo para lograr ser electo lo que hace que los partidos se deban a sus candidatos y no al revés. Esta relación no favorece la institucionalización de los partidos políticos, por ello podría ser interesante hacer un breve ejercicio de simulación con listas cerradas y bloqueadas para ver la composición de las dos cámaras legislativas y entender si el juego de mayorías se altera en demasía. El estudio comparado de sistemas normativos electorales, nos hace pensar en el caso español que es el paradigma de la constitucionalización del papel de los partidos políticos. En el supuesto español, nos encontramos con una capacidad de decisión de los partidos políticos que invita a hablar a muchos expertos de partitocracia. Y es que en el caso español, los homólogos de los directorios nacionales y departamentales colombianos, son quienes deciden el orden de la lista. Si bien no está muy claro ni previsto en la ley los criterios que se emplean para decidir el orden de las listas (a menudo criterios

arbitrarios) se crean sinergias y dinámicas internas, que terminan por ser, en términos de recursos, menores que las campañas de los congresistas colombianos, además de que permite que las campañas giren en torno a los partidos y no en torno a los candidatos. Hay que señalar que España se articula alrededor de un sistema parlamentarista lo que significa que no se vota al presidente directamente, sino a un Congreso que será quien elija al Presidente del Gobierno. De ahí que en las campañas para elecciones generales (esto es para Senado y Congreso de los Diputados) giren, en cierto modo, alrededor del candidato a Presidente que cada partido político presenta, que se identifica con el número uno de la lista para la provincia de Madrid11 . Así las regulaciones entorno a la financiación de partidos ha ido evolucionando hacia mayores restricciones. El texto original de 1991 no estipulaba prohibiciones que sí han dispuesto las reformas políticas de 2003 y 2009. En este sentido es preciso destacar el papel desempeñado en esta materia la regulación prevista en la conocida como Ley de Partidos de 2011 qué prevé una lista cerrada de las fuentes lícitas de financiación, así como incluye una serie de incentivos para una mayor inclusión de grupos como jóvenes, mujeres y minorías étnicas (artículo 16). Señala el PNUD de la mano de Puyana (2012:35 y ss.12 ) que la principal novedad respecto de la financiación es el sistema de distribución de los recursos y cito textualmente: “se establecen siete criterios de distribución, y el peso de cada uno en el presupuesto total del partido. Así, por ejemplo, la norma indica que los partidos deberán destinar, como mínimo, el 15% de los recursos provenientes de la financiación estatal a sus centros de pensamiento y a iniciativas de inclusión efectiva de jóvenes, minorías étnicas y mujeres”. Este tipo de incentivos, guarda coherencia con la cuestión de la cuota de género. En este punto es preciso señalar que la introducción de la cuota de género del 30% establecida en la Ley de Partidos, propició que por primera vez en la historia de Colombia, las listas para las elecciones municipales y departamentales respetaran esta cuota de manera escrupulosa. 11 Esto aplica únicamente para los partidos políticos de ámbito nacional. Es preciso recordar que en España existen partidos políticos de ámbito regional o periférico que perteneciendo a las Comunidades Autónomas Históricas (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía) presentan listas tan sólo para las circunscripciones electorales que forman parte de su respectiva Comunidad Autónoma. 12 Puyana, José Ricardo,2012. Las Reformas Políticas en Colombia, 2003-2011: ¿hacia partidos más responsables? PNUD. 2012. Bogotá.

Esta evolución legislativa que, de manera intensiva y exhaustiva, pretende someter los procesos decisorios internos, establecer el sistema de cuotas de género, los incentivos a la inclusión de los grupos dentro de los mismos partidos… nos remite a los problemas de legitimidad democrática ‘ex ante’ de los que ha hablado en numerosas ocasiones el Magistrado de la Corte Constitucional Humberto Sierra Porto (2011). En Colombia, como señala el profesor Sierra, la legitimación democrática de las instituciones electas es ‘ex post’ lo que significa que estas instituciones políticas no gozan de legitimidad democrática en la norma que establece los mecanismos de elección, sino en las normas que disponen las penalizaciones por cualquier causal de pérdida de investidura. Pareciera que este es un detalle residual pero no lo es, puesto que este tipo de legitimidad democrática termina por formar parte de la cultura política de los colombianos y por ende influye en la percepción negativa que se tiene de las instituciones políticas electas colombianas. El artículo 110 CPC redunda en las prohibiciones que se establecen disponiendo la remoción del cargo o pérdida de investidura de aquellos funcionarios públicos que contribuyan a la financiación de partidos, movimientos o candidaturas. El artículo 111 CPC reformado por el Acto Legislativo 1 de 2003, añade a la regulación original el término ‘espectro electromagnético’ para definir los medios de comunicación que ‘ab initio’ eran los ‘medios de comunicación social del Estado’. Los Capítulos IV y V del título IV de la CPC 1991, disponen entre las atribuciones de Senado y Cámara de Representantes, los fines representativos de cada una de las cámaras. El artículo 171 CPC prevé que el Senado estará integrado por cien miembros electos en circunscripción nacional13 y por medio de una fórmula mayoritaria: los cien más votados. El ámbito nacional, con independencia de criterios poblacionales y divisiones territoriales, se convierte en el fin representativo del Senado. Cabe señalar que se articula en esta norma una discriminación positiva: se reservan dos escaños para Senadores indígenas. Esta discriminación positiva, encontraba en su momento su razón de ser, sin embargo se ha señalado que hoy ya se identifica con una limitación para las minorías étnicas. No se ha sabido articular una legislación que introdujera la previsión mínima, sino 13 Más dos Senadores en representación de las minorías indígenas e igualmente elegidos por mayoría.

que directamente se estableció que dos serán los Senadores que representen a estas minorías. Por otro lado el artículo 176 CPC 1991 dispone qué los Representantes serán elegidos en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional. Se establece que se elegirán dos representantes en cada una de ellas, y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500. Claramente la división territorial y el criterio poblacional operan como elementos que pretenden una representación regional y demográfica. Es preciso mencionar que este artículo fue reformado en 2005, hasta en dos ocasiones, aumentándose hasta 365.000 los ciudadanos requeridos para dar lugar a nueva curul. Esto responde a una cuestión de control sobre el tamaño de la Cámara, paliar la excesiva fragmentación parlamentaria y tratar hacer más representativa la asamblea por medio de un mayor grado de proporcionalidad. Como es conocido, a mayor magnitud circunscripcional, mayor proporcionalidad. Debe tenerse en cuenta que se potencian los efectos restrictivos de fórmulas proporcionales cuando las circunscripciones son pequeñas o muy pequeñas (Nohlen, 1982:52-62), tornándose la representación proporcional algo muy parecido a una representación mayoritaria (efecto que se puede observar en las circunscripciones electorales pequeñas y muy pequeñas). El Título IX de la CPC 1991, de las elecciones y de la organización electoral, dispone en las normas básicas de funcionamiento de los procesos electorales en Colombia. Su capítulo primero se refiere al sufragio y las elecciones. El artículo 258 CPC dispone, tras la Reforma Política de 2003, que el voto es un derecho y un deber ciudadano y por ello el Estado velará para que éste se ejerza sin ningún tipo de coacción. Los principales problemas de la participación política en Colombia, como ya se ha adelantado, son la práctica del clientelismo y la intromisión de grupos armados ilegales en los procesos electorales coaccionando el voto. Asimismo, con la Reforma Política de 2009, se establece que una mayoría de votos en blanco sobre el total de votos válidos emitidos dará lugar a la repetición, por una sola vez, de la elección.

Como se ha visto al inicio de este trabajo, el artículo 259 CPC establece la imposición del mandato programático en los supuestos de gobernadores y alcaldes, en la forma que desarrolle una ley. Como norma general, el artículo 260 CPC dispone que se elegirá de forma directa a Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale, constitucionalizando el sistema presidencialista que impera en la República de Colombia. Cabe señalar que la Ley de Control Político (Acto Legislativo 01 de 2007) introduce elementos con tintes parlamentaristas otorgando mayores controles a las Asambleas Legislativas (Congreso de la República y Parlamentos Departamentales) o Concejos Municipales sobre los poderes ejecutivos de cada uno de los distintos entes territoriales. El artículo 261 CPC, modificado hasta en dos ocasiones, regula la suplencia en los supuestos de faltas absolutas, estableciendo el orden de sucesión en base al orden de ‘inscripción, o de votación, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral, según se trate de listas cerradas o con voto preferente’. Sigue la Carta Magna, estableciendo que la elección presidencial no podrá coincidir en tiempo con otra, así como tampoco podrán coincidir, la celebración de elecciones congresionales con las de autoridades departamentales y municipales. Claramente la intención del constituyente esconde una lógica de check and balance esto es, de establecer mecanismos de control y balanceo entre los poderes ejecutivo y legislativo. Es preciso notar en este punto que si bien no coinciden en tiempo, sí se celebran en el mismo año. Concretamente, las elecciones congresionales se celebran cerca de dos meses y medio antes que la primera vuelta presidencial, cuestión que otorga un carácter diferenciador a Colombia respecto de sus vecinos (Zovatto, 2009:6). En los sistemas presidencialistas se transmiten la fragmentación partitocrática de la primera vuelta presidencial a las elecciones

del Congreso. Pero dada la relación temporal de los comicios en Colombia, esta relación causal no se produce (Nohlen, 201214 ) Los artículos 263 y 263A CPC, establecen el sistema de listas y candidatos únicos que los Partidos y Movimientos Políticos podrán presentar. Se prevé un límite formal según el cual no se pueden presentar más candidatos que curules o proveer. También se estipula, para una más ajustada y equitativa representación, que haya una distribución por medio de cifra repartidora entre los candidatos que superen el umbral del 3%. Estos artículos también reconocen la potestad de los Partidos y Movimientos de emplear el sistema de listas que en ejercicio de su autonomía decidan para concurrir en las elecciones. Aquí encontramos uno de los mayores problemas o incongruencias entre las motivaciones de las sucesivas reformas políticas. Las exposiciones de motivos de estas Reformas aducen motivos de fortalecimiento de los Partidos en los procesos de elección de candidatos. Si la intención es fortalecer el instituto partidista, no se debería dar pie al voto preferente (sistema al que acuden todos los partidos exceptuando el Partido Verde que cierra y bloquea lista para Cámara de Representantes en la circunscripción Bogotá, MIRA y el supuesto del Uribe Centro Democrático15 que es precedente al ser la lista al senado para las elecciones Congreso 2014) ya que ello conduce a campañas personalistas donde los partidos son menos relevantes y donde el candidato logra ser electo por él mismo y no por la pertenencia a una fuerza política. Es lógico pensar que sin campañas políticas centradas en programas partidistas, luego, en el seno de las distintas Corporaciones Públicas, los mismos partidos difícilmente puedan hacer valer sus posiciones de bancada a las que hacía referencia el artículo 108 CPC. Este tipo de incongruencias sistémicas permite que haya disfunciones graves entre los fines que han perseguido las sucesivas Reformas y lo que finalmente ocurre cuando se escruta el comportamiento de los distintos actores tanto en los procesos electorales como en el desarrollo de las funciones por parte del cargo electo. Cuando se aborda la cuestión electoral se ha visto, además de ser tras la constitución la normativa más importante, deviene analíticamente autónoma. Se puede decir que esa 14 Ponencia del Profesor Nohlen “Presidencialismo Comparado” en el Senado de la República de Colombia el 25 de octubre de 2012, en el marco del acto de Presentación de la Revista del Instituto de Altos Estudios Europeos. 15 El proyecto político que representa el Uribe Centro Democrático gira en torno a la figura caudillista del expresidente Uribe. De manera más que sorprendente el bloqueo y cierre de lista, gira en torno del candidato cual voto preferente, más sin embargo eso le ha permitido relegar posibles personalismos que no fueran el suyo propio.

autonomía deriva tanto de ser un derecho autónomo, con sus propios Tribunales y su propio lenguaje (Yepes Barreiro16 :2011). Así el Capítulo II del título IX regula las autoridades electorales. Como vimos este título IX precisamente da cuenta de la autonomía analítica de esta disciplina. La Reforma Política de 2003 supuso un cambio sustancial para estas instituciones. Si bien la previsión de la norma normarum en 1991 era tímida, en 2003 se terminan definiendo constitucionalmente más parámetros que en su redacción original. Se define que los miembros serán nueve, no al menos siete -como disponía la Carta Magna-, así como el estatuto básico de este órgano colegiado. El artículo 265 CPC, reformado en 2009, prevé las funciones que se atribuyen al Consejo Nacional Electoral qué, como órgano jurisdiccional electoral, tiene el deber de inspeccionar, vigilar y controlar todo aquello vinculado a los asuntos electorales. Además la reforma de 2009 atribuyó competencia a incoar procesos de oficio para llevar a cabo el efectivo control de los asuntos electorales. El artículo 3 de la ley 1475 de 2011, establece el Registro Único de todas las agrupaciones políticas ante el CNE estableciendo la obligación de registrar las actas fundacionales, los estatutos, las reformas de los anteriores, la plataforma ideológica y programática, el régimen de directivos y el registro de afiliados. Establece que el mismo CNE verificará el complimiento de los principios de organización y funcionamiento de la agrupación a la luz de estos preceptos antes del registro efectivo de los mismos. El artículo 266 CPC, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, establece el estatuto básico del Registrador Nacional del Estado Civil. La previsión de la norma de normas establecía que era elegido por el Consejo Nacional Electoral, sin embargo ahora éste será elegido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado por medio de un concurso de méritos. También en 2003 se incluyó la posibilidad de que éste fuera reelegido en una ocasión. Fue en 2003, también, cuando se dispuso que los servidores públicos de la Registraduría pertenecerán a una carrera administrativa especial. 16 Intervención del miembro del Consejo de Estado Yepes Barreiro en el II Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral, celebrado en Bogotá en agosto 30, 31 y 1 de Septiembre de 2011.

Estudios acerca de los Órganos de Gobernanza Electoral (OGE) y su importancia puesto que la gobernanza electoral abarca “la interacción de reglas constitucionales, legales e institucionales, y prácticas organizativas que determinan: (a) las reglas básicas de los procedimientos por utilizar en las elecciones y la contienda electoral; (b) la organización de campañas, el registro de los votantes y el escrutinio de los votos el día de las elecciones; y (c) la resolución de disputas y la certificación de los resultados (es decir, la confección, la aplicación y la conciliación de disputas sobre reglas –Mozzafar y Schedler, 2002-)” (Hartlyn et al, 2009:17). Ello nos invita a reflexionar acerca de un actual CNE que no ha visto materializado aún su estatuto independiente17 (más allá de lo estrictamente formal varios autores han señalado la imposibilidad de materializarse una independencia sin la dotación de medios e instrumentos suficientes para poder cumplir con su mandato constitucional (Lizarazo y Londoño, 2010: pp.6-8)) y la ausencia de la carrera administrativa especial. En este punto podemos concluir tentativamente que analizado el contenido constitucional referente a los asuntos electorales, se pueden vislumbrar algunos de los grandes males del sistema electoral colombiano. Se ha podido ver qué, si bien parece que desde la perspectiva sistémica el sistema normativo electoral guarda un grado elevado de coherencia, siguen existiendo problemáticas asociadas a ciertas incongruencias dentro del marco legal. Claro ejemplo de ello es la cuestión del voto preferente que no logra articular 17 Hartlyn (2009) analiza los tipos de OGE que se encuentran en base a los niveles de independencia. La tendencia colombiana debiera reconducirse hacia el segundo o cuarto tipo. “En esta medida categórica existen cuatro tipos de OGE, como sigue: 1. «Dominado por un solo partido»: cuando un partido, usualmente en el poder, tiene suficientes representantes como para tomar solos la mayoría de las decisiones (ya sea que lo hagan o no). 2. «Mixto partidarizado»: cuando hay una representación equilibrada de los partidos políticos en un OGE o una representación mixta, de tal forma que ningún partido pueda tomar decisiones por cuenta propia. 3. «Independiente/mixto partidarizado»: cuando algunos miembros son nombrados con base en representación partidaria y otros son independientes (v. g. Uruguay). 4. «Independiente de los partidos»: cuando los miembros pueden ser nombrados por el poder legislativo (o más comúnmente por jueces o grupos cívicos), pero están conscientes de que son profesionales, independientes y que no han sido nombrados por su afinidad partidaria sino por sus méritos

una lógica de funcionamiento que permita a los partidos y movimientos políticos ser el actor relevante y determinante de los procesos electorales. Por otro lado y como señala Hernández Becerra, el desarrollo legislativo insuficiente de las previsiones constitucionales provoca un superávit constitucional que debe ser atendido. En cierta medida esta problemática se atendió con la reglamentación de la Reforma Política de 2009 -la Ley de Partidos- que desarrolló también aspectos relacionados con “la ratificación de la llegada del voto electrónico a Colombia –cuya utilidad se da por descontada, sin haberse dado las discusiones necesarias al respecto–, para lo cual, en las elecciones de 2011, se debía implementar al menos la identificación bio- métrica en todo el territorio nacional, el escrutinio y el preconteo se harán, ambos, el mismo día de los comicios, con lo cual se busca reducir las posibilidades de fraude electoral, y la creación dentro de la Fiscalía General de la Nación de una unidad nacional encargada de delitos contra mecanismos de participación democrática, por medio de la cual se busca reducir las altas tasas de impunidad que existen en Colombia sobre este tipo de delitos” (Puyano, 2012). Es preciso hacer mención de la fallida tramitación del nuevo Código Electoral (prevista para el 20 de julio de 2012) que supone un obstáculo hacia el desarrollo legislativo y la correspondiente sistematización de las normativas electorales que, en definitiva, es cumplir con el mandato que la Corte Constitucional exhortó en su Sentencia C-230/08. Finalmente como señalan Lizarazo y Londoño18 (2010) las autoridades electorales adolecen, a pesar de las sucesivas reformas, de las prerrogativas necesarias para llevar a cabo el mandato constitucional claro. Esta problemática será analizada con mayor detenimiento desde una perspectiva politológica qué, como ya se advirtió al inicio del presente trabajo, se identifica con el ‘ser’ de un sistema electoral. 18 Lizarazo, Antonio y Londoño, Juan F.2010. “La reforma política y electoral en Colombia”. IDEA y PNUD

4. ACTITUDES DE LOS COLOMBIANOS HACIA LA DEMOCRACIA Para llevar a cabo el escrutinio politológico que trata de estudiar la percepción por parte de los ciudadanos del sistema institucional, se recurre –como ya se anticipó- a las series de datos compiladas en ‘Freedom House’, ‘The Economist Index of Democracy’, el Latinobarómetro, Informe BARCAS y LAPOP. La primera variable objeto de análisis, es el respaldo hacia las instituciones por parte de los colombianos. Tratándose, éste, de un trabajo que pretende escrutar asuntos electorales, se han elegido los actores electorales (CNE y Partidos Políticos), el proceso electoral (Elecciones), la Corte Constitucional, el Congreso y los medios de comunicación. Tabla 1. Resumen Respaldo Institucional LAPOP (2004-2011) Partidos Políticos Corte Constitucional Elecciones CNE Congreso Medios de Comunicación 2004 35.8 55.0 50.7 47.0 47.3 60.7 2006 37.9 52.6 56.1 50.7 48.8 61.5 2008 40.8 55.7 52.8 52.8 51.6 65.7 2010 36.5 56.4 46.9 47.3 49.4 61.5 2011 35.8 54.3 46.7 47.5 50.6 61.5 Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP 2004-2011 Vemos en la Tabla 1, que la evolución del respaldo se ha mantenido con sus vaivenes respecto de la Corte Constitucional, los Medios de Comunicación y el Congreso. Sin embargo vemos que tanto los Partidos Políticos, el CNE y los Procesos Electorales, sufren hoy de una crisis profunda alcanzando, hoy, el menor respaldo desde 2004. Estos datos arrojan luz sobre los altos niveles de desconfianza de los ciudadanos respecto de instituciones electorales y actores claves para todo proceso electoral. Sobra decir que a pesar del respetable apoyo de las otras instituciones analizadas –salvo los medios de comunicación- el aprobado raso, no es un resultado exultante. Ello nos indica que esta desconfianza pueda encontrar explicación en otra variable como es la cultura política democrática. En este punto es preciso averiguar si hay apoyo a la democracia y satisfacción con la misma.

El Latinobarómetro analiza, entre otras, las variables de apoyo y satisfacción con la democracia cuyos resultados para el caso colombiano se pueden observar en la Tabla 2. Nos encontramos en un proceso de regeneración de la legitimidad y apoyo del sistema democrático. Mientras en 1997 el 69% de los encuestados apoyaba la democracia, vemos como en 2001 ese porcentaje disminuye hasta el 36%. Hablo de regeneración de la legitimidad y apoyo, dado qué tanto en lo que a respaldo institucional concierne, como a apoyo y satisfacción con el sistema democrático, se produce una recuperación de los porcentajes de respaldo. La media para esta última década se sitúa en el 51% de apoyo y el 29% de satisfacción. Cabe advertir que si bien en términos de apoyo la cifra no es tan mala con respecto al apoyo en otras democracias de la Región, sí se puede afirmar que en términos de satisfacción, Colombia anda retrasada. Tabla 2. Apoyo y Satisfacción con la Democracia (1997-2010) Fuente: elaboración propia con los datos LATINOBAROMETRO 2010 La Tabla 2 recoge las puntuaciones obtenidas por Colombia en base a los estudios elaborados por ‘Freedom House’. Se puede observar una tendencia ascendente de la tasa de libertad desde 2002 a 2006. Si bien se puede determinar que en esos momentos las políticas uribistas en pro de la seguridad fueron exitosas en términos de lograr mayores tasas de libertades civiles y posibilitando así el ejercicio de los derechos políticos, no debemos olvidar que en el ámbito rural, los grupos armados ilegales han seguido interfiriendo en el libre desarrollo de las dos variables objeto de estudio. ‘Freedom House’ desarrolla anualmente informes que analizan la libertad en el mundo en cada uno de los países donde formalmente existe una democracia. Básicamente, en un rango de puntuación que va de 1 a 5 (siendo 1 el valor mayor y 5, el menor) se establece desde 2002 un sistema de puntuaciones que tiene en cuenta dos variables que son 1997 2001 2003 2006 2007 2010 Promedio Apoyo 69% 36% 43% 53% 47% 60% 51% Satisfacción 40% 8% 22% 33% 32% 39% 29%

libertades civiles (civil liberties) y derechos políticos (political rights) cuya media viene determinando la tasa de libertad (freedom rating) que la organización certifica. Tabla 3. Resumen de Resultados Freedom House Index (2002-2011) Freedom Rating Civil Liberties Political Rights 2002 4.0 4 4 2006 3.0 3 3 2008 Partly free 3.0 3 3 2010 Partly free 3.5 4 3 2011 Partly free 3.5 4 3 Fuente: elabora

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