A selecção de dirigentes públicos no contexto da evolução dos modelos de Estado e de Administração - Mestrado David Ferraz

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Published on December 25, 2008

Author: nf15886a

Source: slideshare.net

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Dissertação de Mestrado de David Ferraz, classificada com 19 valores por unanimudade do júri sobre o tema: A selecção de dirigentes públicos no contexto da evolução dos modelos de Estado e de Administração - Mestrado David Ferraz

Keywords: Public Administration; SES; senior civil servants; SCS; SES; Hybrid models
Administração pública

contributo para a definição de uma política integrada Dissertação submetida como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Administração e Políticas Públicas

Agenda Introdução: contexto e problemática Objectivos, metodologia e modelo conceptual Resultados Conclusão e considerações finais

Introdução: contexto e problemática

Objectivos, metodologia e modelo conceptual

Resultados

Conclusão e considerações finais

Democracias contemporâneas: que interacção entre os actores políticos e os actores administrativos? (Peters, 1987) A relação entre Administração e política constitui um factor crítico de sucesso na concepção e implementação das políticas públicas Desde finais do século XIX que se debate que configuração político-administrativa adoptar: Sistema politizado, baseado na confiança política Sistema profissional, baseado no mérito, independência e neutralidade Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

Democracias contemporâneas: que interacção entre os actores políticos e os actores administrativos? (Peters, 1987)

A relação entre Administração e política constitui um factor crítico de sucesso na concepção e implementação das políticas públicas

Desde finais do século XIX que se debate que configuração político-administrativa adoptar:

Sistema politizado, baseado na confiança política

Sistema profissional, baseado no mérito, independência e neutralidade

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Prática Relações de interdependência e interpermeabilidade Teoria Separação nítida e cristalina entre as funções e papéis políticos e as funções e papéis administrativo (Aberbach, Putman Rockman, 1981 ;Diamant, 1989 apud Herzfeld, 1992; Wilson, 1887; Carmo, 1987; Mulgan 2007; Peters, 1996; Stillman, 1997; Rosenbloom, 1998; Mozzicafreddo, 2001; Rocha, 2001; Chevallier, 2002 e 2005; Madureira e Rodrigues, 2006; Pitschas, 2006)

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Relações de interdependência e interpermeabilidade Prática Configurações político-administrativas informais: Problemas de transparência e legitimidade democrática Problemas de neutralidade e independência Detentores de conhecimentos especializados Detentores de legitimidade técnica Trade-off Detentores de conhecimentos especializados Detentores de legitimidade técnica Teoria

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

Configurações político-administrativas informais:

Problemas de transparência e legitimidade democrática

Problemas de neutralidade e independência

A maioria das democracias adopta sistemas político-administrativos: mais profissionalizados? mais politizados? Haverá vantagens de um sistema sobre o outro? Como aumentar a transparência, a legitimidade e o mérito dos processos de selecção? Como potenciar o desempenho e transparência do funcionamento da A.P. ? Contextualização da problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

A maioria das democracias adopta sistemas político-administrativos:

mais profissionalizados?

mais politizados?

Haverá vantagens de um sistema sobre o outro?

Como aumentar a transparência, a legitimidade e o mérito dos processos de selecção?

Como potenciar o desempenho e transparência do funcionamento da A.P. ?

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Projectar os efeitos da aplicação da política pública preconizada para a administração pública portuguesa Análise prospectiva Objectivos Metodologia Analisar a forma como evoluiu a selecção de dirigentes públicos no contexto dos modelos de estado e de administração; Pesquisa e análise bibliográfica Identificar macro-configurações político-administrativas Método comparativo Analisar a forma como são seleccionados os dirigentes públicos de alguns países (Portugal, França, Reino Unido e EUA); Pesquisa e análise bibliográfica Análise de casos representativos de macro-configurações político-administrativas Identificar boas práticas Pesquisa e análise bibliográfica Benchmarking Método comparativo Conceber uma proposta de política pública de selecção de dirigentes públicos, aplicável à administração pública portuguesa com base em problemas e necessidades identificados Avaliação e aplicação das boas práticas identificadas à realidade administrativa portuguesa

Melhorias para uma política integrada de selecção de dirigentes públicos da A.P portuguesa Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Dificuldades: “ (…)a maioria das descrições, no âmbito da relação ministros / funcionários, é anedótica.” Peters (1987: 257)

Objectivo 1: Analisar a forma como evoluiu a selecção de dirigentes públicos no contexto dos modelos de estado e de administração A evolução da Administração Pública está intimamente ligada à reforma e evolução do Estado (Mozzicafreddo, 2001) Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

A evolução da Administração Pública está intimamente ligada à reforma e evolução do Estado (Mozzicafreddo, 2001)

Tempo Evolução cíclica dos modelos de selecção de dirigentes públicos As perturbações que estão na origem da disfunção de um modelo de selecção conduzem ao surgimento de um novo modelo, em que os valores que se afirmam visam minimizar essas perturbações  Degeneração por via das disfunções do modelo preconizado e idealizado. Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Objectivo 1: Analisar a forma como evoluiu a selecção de dirigentes públicos no contexto dos modelos de estado e de administração

Evolução cíclica dos modelos de selecção de dirigentes públicos

As perturbações que estão na origem da disfunção de um modelo de selecção conduzem ao surgimento de um novo modelo, em que os valores que se afirmam visam minimizar essas perturbações

 Degeneração por via das disfunções do modelo preconizado e idealizado.

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Objectivo 1: Analisar a forma como evoluiu a selecção de dirigentes públicos no contexto dos modelos de estado e de administração Modelos de interacção entre actores administrativos e políticos eleitos Adaptado de Peters, 1987 Modelos Valor predominante Representação gráfica Peters Modelo formal; Modelo de Administração do Estado Aberbach, Putman e Rockman Imagens 1, 2 Neutralidade / Independência 1 Peters Aberbach, Putman e Rockman Imagem 4 Valores híbridos de confiança e neutralidade / independência 2 Peters Village life / functional village life Aberbach, Putman e Rockman Imagem 3 Confiança 3

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Objectivo 1: Analisar a forma como evoluiu a selecção de dirigentes públicos no contexto dos modelos de estado e de administração Modelos de interacção entre actores administrativos e políticos eleitos Peters, 1987 Aberbach, Putnam e Rockman, 1988

Politização Profissionalização Legitimidade Técnica Neutralidade Independência Legitimidade Democrática Confiança Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Objectivo 1: Analisar a forma como evoluiu a selecção de dirigentes públicos no contexto dos modelos de estado e de administração A B Como são seleccionados os dirigentes? Sistemas mais politizados ou mais profissionalizados? Há vantagens de um sobre o outro?

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Objectivo 2: Identificar macro-configurações político-administrativas Shepherd, 2007 Análise de casos representativos das macro-configurações político-administrativas Macro-configurações político-administrativas Países representativos Modelo tradicional europeu França, Alemanha, Espanha, Portugal Modelo britânico Reino Unido, Nova Zelândia Modelo americano EUA

TIPOLOGIAS DE RECRUTAMENTO NOS PAÍSES REPRESENTATIVOS DE MACRO-CONFIGURAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

TIPOLOGIAS DE SELECÇÃO NOS PAÍSES REPRESENTATIVOS DE MACRO-CONFIGURAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Modelo Político (França, Portugal) Características Confiança política ou pessoal. Elevada discricionariedade Favorece a existência de sistemas de Patronage e de spoil system  Partidarização Tomada de decisões politizadas Políticas de governo implementadas, independentemente do seu mérito. Liberdade de nomeação ou cessação das funções de um dirigente “at the pleasure of government”

Confiança política ou pessoal.

Elevada discricionariedade

Favorece a existência de sistemas de Patronage e de spoil system  Partidarização

Tomada de decisões politizadas

Políticas de governo implementadas, independentemente do seu mérito.

Liberdade de nomeação ou cessação das funções de um dirigente “at the pleasure of government”

TIPOLOGIAS DE SELECÇÃO NOS PAÍSES REPRESENTATIVOS DE MACRO-CONFIGURAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Modelo Híbrido (EUA, Reino Unido) IMAGE IV (Aberbach e Rockman )  mais verificável nos EUA que noutros locais (1988: 13). Características Combina confiança política e conhecimentos técnicos Aquele que merecer maior confiança política pode não ser o seleccionado se não possuir os conhecimentos técnicos necessários, bem como o contrário. O sistema híbrido, na prática, aproxima-se mais ora de um sistema político, ora de um sistema profissional ou de mérito.

Combina confiança política e conhecimentos técnicos

Aquele que merecer maior confiança política pode não ser o seleccionado se não possuir os conhecimentos técnicos necessários, bem como o contrário.

O sistema híbrido, na prática, aproxima-se mais ora de um sistema político, ora de um sistema profissional ou de mérito.

TIPOLOGIAS DE SELECÇÃO NOS PAÍSES REPRESENTATIVOS DE MACRO-CONFIGURAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Modelo Profissional / Mérito Características Idealiza um serviço público seleccionado com base exclusivamente em critérios de mérito Os critérios que pesam na escolha são essencialmente a formação, os conhecimentos técnicos e os conhecimentos intelectuais “ the best man for the correct place” Sistema neutral e independente do poder político O despedimento não é consentido Diminui o desenvolvimento de sistemas de patronage . Sistema mecanicista em que os aspectos legais e técnicos definem, a priori , o sentido da decisão pública

Idealiza um serviço público seleccionado com base exclusivamente em critérios de mérito

Os critérios que pesam na escolha são essencialmente a formação, os conhecimentos técnicos e os conhecimentos intelectuais

“ the best man for the correct place”

Sistema neutral e independente do poder político

O despedimento não é consentido

Diminui o desenvolvimento de sistemas de patronage .

Sistema mecanicista em que os aspectos legais e técnicos definem, a priori , o sentido da decisão pública

TIPOLOGIAS DE EMPREGO PÚBLICO EM FUNÇÕES DE DIRECÇÃO NOS PAÍSES REPRESENTATIVOS DE MACRO-CONFIGURAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

CARACTERÍSTICAS DOS MACRO-MODELOS DE RECRUTAMENTO E SELECÇÃO DE DIRIGENTES Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Tipologias de Modelo tradicional europeu Modelo Britânico Modelo Americano Recrutamento Recrutamento Fechado X Recrutamento Aberto X X Selecção Modelo Político X Modelo Profissional / Mérito ----------------------------------- Modelo Híbrido X X Emprego público em funções de direcção Sistema de Carreira --------------------------------- Sistema de carreira baseado no posto x X Sistema baseado no posto / posição/ emprego X

RELAÇÃO ENTRE OS REGIMES DE EMPREGO PÚBLICO AO NÍVEL DO FUNCIONALISMO PÚBLICO E AO NÍVEL DE DIRECÇÃO PÚBLICA Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Modelo Funcionalismo Público Direcção Pública Carreira Posto Carreira Posto / Comissão de serviço Modelo tradicional europeu X X Modelo Britânico X x Modelo Americano X x

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Objectivo 3: Analisar a forma como são seleccionados os dirigentes públicos de alguns países Portugal: EVOLUÇÃO DO ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE

Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Objectivo 3: Analisar a forma como são seleccionados os dirigentes públicos de alguns países Problemas Necessidades Elevado peso das nomeações políticas Diminuição do peso das nomeações políticas, em particular nos cargos com consideráveis níveis de tecnicidade Concursos para dirigentes intermédios enviesados por critérios de escolha política Imparcialidade e isenção na definição do perfil e na aferição do mérito do candidato. Independência no recrutamento, com alguma discricionariedade na selecção Inexistência de um controlo do mérito e adequação do perfil de um dirigente seleccionado para um determinado cargo Os requisitos, políticos e de mérito, são definidos pelo dirigente superior ou pela tutela do organismo  elevada discricionariedade na escolha do dirigente, conducente a elevados níveis de politização A transição de pastas, entre o dirigente nomeado e o dirigente cessante ocorre de acordo com a vontade e o bom senso de ambos Criação de um momento de transição, contratualmente previsto. Criação de mecanismos de memória organizacional e de explicitação do conhecimento organizacional Inexistência de uma estratégia de gestão dos cargos de direcção Criação de uma política integrada de gestão de dirigentes públicos que contemple o recrutamento, a selecção, a formação, a avaliação, a promoção, o desenvolvimento e o aperfeiçoamento e a cessação das funções de direcção

Objectivo 4: Identificar boas práticas Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

Arquitectura de um modelo de gestão de dirigentes públicos Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais Objectivo 5: Conceber uma proposta de política pública de selecção de dirigentes públicos, aplicável à administração pública portuguesa, com base em problemas e necessidades identificados

Arquitectura de um modelo de gestão de dirigentes públicos

Dirigente público é um elemento fundamental na formulação e aplicação das políticas públicas As configurações político administrativas acompanharam a evolução dos modelos de Estado e de Administração Não se pode concluir pela superioridade de uma configuração político-Administrativa sobre a outra +/- independência e neutralidade  -/+ confiança política Os sistemas de emprego público de dirigentes são inversos aos sistemas de emprego público dos funcionários públicos Politização: fenómeno com duplo sentido (caso Iraquiano e Australiano) Penetração do dirigente administrativo na política acaba por ser mais vantajosa que nomeações de sentido contrário com excessiva politização. O conceito de trust / confiança política não deve ser encarado como determinantemente político  Deve ser um dever de lealdade [do dirigente seleccionado] para com o Estado, mais que para com o poder [ou partido] político eleito. Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

Dirigente público é um elemento fundamental na formulação e aplicação das políticas públicas

As configurações político administrativas acompanharam a evolução dos modelos de Estado e de Administração

Não se pode concluir pela superioridade de uma configuração político-Administrativa sobre a outra +/- independência e neutralidade  -/+ confiança política

Os sistemas de emprego público de dirigentes são inversos aos sistemas de emprego público dos funcionários públicos

Politização: fenómeno com duplo sentido (caso Iraquiano e Australiano)

Penetração do dirigente administrativo na política acaba por ser mais vantajosa que nomeações de sentido contrário com excessiva politização.

O conceito de trust / confiança política não deve ser encarado como determinantemente político

 Deve ser um dever de lealdade [do dirigente seleccionado] para com o Estado, mais que para com o poder [ou partido] político eleito.

Institucionalização das funções de direcção parece ser uma forma pacífica de minimizar o trade-off entre (1) o domínio técnico (imparcialidade e a independência) (2) a legitimidade democrática (política) Uma melhor gestão na alta direcção implica uma maior burocratização dessa gestão Institucionalização; desempenho; mecanismos de controlo Efeitos esperados: Mais transparência, equidade , legitimidade democrática Simultaneamente mais tecnicidade e confiança (trust) Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

Institucionalização das funções de direcção parece ser uma forma pacífica de minimizar o trade-off entre

(1) o domínio técnico (imparcialidade e a independência)

(2) a legitimidade democrática (política)

Uma melhor gestão na alta direcção implica uma maior burocratização dessa gestão

Institucionalização; desempenho; mecanismos de controlo

Efeitos esperados:

Mais transparência, equidade , legitimidade democrática

Simultaneamente mais tecnicidade e confiança (trust)

Questões para aprofundamento futuro: Que lugar se prospectiva para o dirigente público no contexto da evolução do modelo de Administração? Como evoluirá o seu perfil? Qual o papel que o dirigente público deve assumir: actor político, actor administrativo ou facilitador e intermediário? Explicação para a relação inversa entre os sistemas de emprego público de direcção e os sistemas de emprego público de funcionários públicos Contextualização e problemática Modelo conceptual e metodologia Resultados Conclusão e considerações finais

Questões para aprofundamento futuro:

Que lugar se prospectiva para o dirigente público no contexto da evolução do modelo de Administração?

Como evoluirá o seu perfil?

Qual o papel que o dirigente público deve assumir:

actor político,

actor administrativo ou

facilitador e intermediário?

Explicação para a relação inversa entre os sistemas de emprego público de direcção e os sistemas de emprego público de funcionários públicos

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